【布鲁金斯】国家脆弱性与美国安全外交策略

From plus观察者学术plus 2019-03-28

编者按

从2018年8月1日至3日，布鲁金斯学会举办了第15届年度圆桌会议，讨论美国对外援助和全球领导力的挑战和机遇。以下是与今年主题相关的六个简报之一：“振兴美国在全球发展中的领导地位”。现中文全文编译仅供参考。文章版权归原作者所有，观点不代表本机构立场。

Fragility 2.0: Ideas to action

作者：Nancy Lindborg

发布日期：2018年7月31日

编译：学术plus

原载：https://www.brookings.edu/research/fragility-2-0-ideas-to-action/

由于内战，饥荒威胁和极端贫困继续集中在社会契约破裂的不稳定地区，国家脆弱性仍然是一个紧迫的全球挑战。脆弱国家是极端主义团体的苗床，经常与贩运毒品，武器和人口的跨国犯罪网络相结合。

根据世界银行的统计，20亿人生活在受脆弱和冲突影响的国家，他们是全球最年轻，增长最快的人口。“脆弱”国家是因暴力冲突而流离失所的历史性人口的主要来源，在2017年进一步上升至6850万人，相当于加利福尼亚州，德克萨斯州和马里兰州的总人口。今天，难民流动有可能破坏地区邻国的稳定，并继续扰乱欧洲盟国的政治。

国家脆弱性定义

由新美国安全中心，卡内基国际和平基金会和美国和平研究所召集的2016脆弱性研究小组将国家脆弱性定义为“人与政府之间社会契约的缺失或破裂”。脆弱国家遭受制度能力和政治合法性的不足，增加了不稳定和暴力冲突的风险，并削弱了其对破坏性冲击的抵御能力。“

国家脆弱性的挑战，既是全球安全威胁，又是实现2030年可持续发展目标（SDGs）的主要障碍，正在促使加快努力，创造有效行动所需的明确证据和联合框架，创造更多紧迫的机会和必要性 - 利用当前的共识并应用经验教训。

在过去的十五年中，产生了一系列具有里程碑意义的报告和倡议，并就更有效地解决脆弱性的必要方法达成了越来越多的共识。国际机构因其在脆弱国家的糟糕记录而受到相当严格的审查，显着增加了他们对构建适应脆弱状况的投资组合和工具的关注和注意力。最近的主要报告和举措包括：

作为联合国和世界银行关于脆弱性和和平建设的第一份联合报告，2017年发布的“ 和平之路”使得商业案例更多地用于应对自2010年以来暴力冲突的激增，人力和财务成本不断上升。它指出，在脆弱国家这个支离破碎的社会中，对包容性发展与和解进行更多投资的重要性。它强调需要通常由炉灶管道的机构和部门，特别是致力于安全，外交和发展的实体进行更多的互补性努力。
“2017年世界银行治理与法治世界发展报告”确定了精英们更积极地参与改革进程的潜在激励措施，对经常阻碍脆弱国家进步的核心政治障碍提供重要分析。
世界银行2018年国际开发协会在脆弱国家投资了149亿美元，同时制定了新的，更灵活的规则，更加重视风险评估和减缓工具，并修订了人员配置和业务政策以改善业绩。银行领导层已将此倡议确定为首要任务。
国际货币基金组织独立评估办公室在2018年的国际货币基金组织和脆弱国家评估报告中得出结论，尽管国际货币基金组织将脆弱和受冲突影响的国家作为优先事项提升，但尚未作出必要的改变以实现影响，包括长期视野，适当的融资工具和与脆弱国家的伙伴关系。
由英国前首相戴维•卡梅伦领导，并于2018年由增长与发展委员会发布的“逃离脆弱陷阱”（Escaping the Fragility Trap）的相关文件，提供了有关如何更有效地处理脆弱性的建议的令人信服的建议。

目前的共识

这些努力都遵循这如下核心原则，这些原则有助于巩固一系列关键经验教训，这些经验教训是解决脆弱性的基础：

1. 地区所有权：改变国家脆弱性不可以采取从外部强加的方式。外部所提供的善意、资源以及军事行动等等，并无法创造可持续和平的条件，并使公民对其政府有信心并发展和领导本国。采取这种方法需要面对帮助各国摆脱脆弱性陷阱的核心挑战，因为根据定义，脆弱国家拥有弱势和/或非法政府，通常以排他性政策和支离破碎的社会为特征。对捐助来说非常有挑战性。因为它可能需要放弃在西方民主国家工作的框架和思路。

2. 致力于持续和现实的时间表：改变脆弱的国家可能是一代人的事业，因为治理和发展问题通常根深蒂固。这些持续的时间表无视捐助者的关注和政治进程，需要增加对风险和战略耐心的兴趣。但是，长期方法对于设定更切合实际的变革预期非常重要，对于避免资源流动的停止和启动至关重要，这可能会削弱更有效的行动。以哥伦比亚计划为例，其中美国政府（USG）向哥伦比亚提供了100亿美元的一揽子援助计划，该计划已在三个美国政府中成功实施。

3. 早期成果：将长期承诺与短期胜利相结合对于信心的建立至关重要，无论是当地人口还是捐助者之间。确定快速可实现的进步机会可以为可能需要数十年的更艰难的变革争取时间。

4. 优先考虑并灵活执行：在脆弱和受冲突影响的国家，挑战是需要对每个部门进行投资。自2011年世界发展报告以来，“就业，公正和安全”的首要地位被广泛引用，并且在大多数情况下仍然是最优先考虑的。然而，最重要的教训是，在没有预定或专用要求的情况下，需要灵活地适应特定环境的需求。一个国家的具体情况才是决定行动方向的重要根据，并且根据随着时间的推移而改变行动策略。

5. 为相互问责和风险承受能力提供激励措施：资助的优先次序的确定并没有对错之分，但必须达成共识和承诺，让所有主要参与者都参与其中。脆弱国家与捐助者之间契约的概念是一种极有价值的组织工具。它可以实现地方行动并投资于当地，同时通过创建共同拥有而非单方面的条件，建立相互问责和减轻风险的机制。重要的是，实施者不应因承认失败而受到惩罚。千禧挑战公司（MCC）依靠紧凑型号，透明的贷款标准和财政问责计划，记录如何花钱 - 虽然在设计上它侧重于更稳定的国家。正如“脆弱国家新政”所设想的那样，契约的产生包括与民间社会和青年的广泛接触，为加强国家 - 社会契约提供了机会。

6. 致力于协调行动的共享框架：契约还可以有助于在捐助者之间建立更大的凝聚力，减少竞争和重复的不和谐。重要的是，契约或其他框架，如2018年USG稳定援助审查，可以帮助推动安全，政治/外交，人道主义和发展系统的互动和一致性所需的重大变革，这些系统经常在不同的时间轴上运作，目标不同。

7. 利用私营部门：脆弱国家对包容性经济增长的需求几乎普遍存在，这需要在脆弱国家内以及与捐助伙伴进行一系列政策变革。世界银行和国际货币基金组织都在努力改变政策和框架，以便更有效地提供关键的预算支持，并为私营部门的发展和重要的国内资源调动创造更有利的环境。鉴于大多数外国投资者不愿进入这种不稳定的市场，支持当地私营部门发展和经济增长的举措具有特别的希望。

8. 减少暴力并提供公民安全：包容性和平进程，优先考虑公民安全的安全部队以及包容性诉诸司法是可持续发展目标的核心，也是支持任何脆弱国家成功过渡的关键。脆弱国家新政将和平建设作为其五个主要目标之一，因为脆弱的国家普遍存在酝酿中，未解决的不满和由此产生的暴力，这些暴力可以削弱和推翻所有其他努力。

9. 将包容性政治放在中心位置：最终，政治将推动成功或制造失败。对脆弱国家新政的审查指出，一个中心缺点是，在没有国防部或外交部的参与的情况下，脆弱国家及其合作伙伴的规划和财政部门都将重点放在技术专家执行契约上。由于美国国际开发署只参与了新政，因此美国也出现了这个缺点。此外，一项评估发现“实施一直由技术响应主导。对包容性的规范性承诺难以转化为实践。“ 然而，包容性与潜在的进展密切相关，几乎所有的评论都建议解决方案和计划包括民间社会，妇女和其他在特定国家被边缘化的群体。

美国政府的策略

美国将脆弱性的概念和框架扩展到安全和外交，并为取得重大进展提供基础：

美国政府努力稳定冲突地区的新框架：

2018年，USG发布了一份联合国防部/国家/美国国际开发署的报告，该报告首次提供了“稳定”意味着什么和各自的共同定义。该文件载有许多关于更有效行动的重要经验教训，包括政府内部管理的重要官僚变革以及跨机构间的共享框架。

2017年非洲地位姿态声明：

2018年初，AFRICOM指挥官Waldhauser向美国国会提供了证词，其中概述了目前包含非洲大陆在内的美国军事指挥的战略方针。“我们共同努力解决暴力极端主义的根本原因，缺乏负责任的政府制度，教育机会不足以及社会和经济方面的不足，以实现对非洲的长期可持续影响。”

参议员林赛格雷厄姆（R-SC）倡导建立解决脆弱国家暴力极端主义根源的工作组，并由2017年拨款法案提出要求，指示美国和平研究所支持将提出具体建议的工作队关于USG如何更有效地应对暴力极端主义的威胁。特别工作组由前新泽西州州长托马斯·基恩和前国会议员李·汉密尔顿共同担任主席，他曾是9/11委员会的联合主席，他们认为这个问题是第一个未完成的长期业务的重要组成部分。在十多年前的委员会报告中提出。

此外，美国国会内部正在采取行动解决USG内部的核心制度障碍，以更有效地解决脆弱性问题：

2018年全球脆弱和减少暴力法案由一个强大的两党组织在众议院提出，其中包括国会议员艾略特恩格尔（纽约证券交易所代码：E），特德坡（TX-R），迈克尔麦卡尔（TX-R），亚当史密斯（WA- D），Bill Keating（MA-D）和Paul Cook（CA-R）。众议院法案强调了跨越USG机构间的持续时间框架，发展协调，安全和外交的重要性，更好地协调相关的国际和多边组织，并要求10个试点国家制定“10年任务主导计划”来解决导致暴力的脆弱和不稳定的具体问题。目前正在起草参议院的一项配套法案。
众议院和参议院都提出了“更好地利用投资导致2018年发展法案”（建筑法案），建议成立美国国际发展金融公司“以动员和促进私营部门资本和技能参与经济发展欠发达国家......以及从非市场经济向市场经济转型的国家“通过贷款，投资和其他形式的支持以及促进私营部门对国际发展项目的投资。该法案将海外私人投资公司（OPIC）与美国国际开发署的发展信贷管理局合并，以便更加精简地为更脆弱的环境中的私营部门发展提供激励。

将共识转化为行动

寻求成功、协调和持续解决脆弱性一直是过去十年关注和关注的一个领域。尽管全球经济不断发展，对脆弱国家问题的关注和行动日益增加，但成效仍不明显。

新的地区大国的崛起和大国竞争的重新出现，使脆弱国家的挑战更加复杂化，这些国家特别容易受到这些大国的掠夺。中国在整个非洲和亚洲的大量投资超出了优先考虑包容性和问责制的规范框架。外部行动者的利益延长了也门和叙利亚等国的冲突，像乌克兰这样的县已经成为俄罗斯进步的牺牲品。土耳其和海湾合作委员会（海湾合作委员会）国家越来越多地将权力投射到非洲之角，接管港口并将士兵从索马里瞄准厄立特里亚。没有更大的弹性来自脆弱的新兴，

许多官僚和政治障碍造成了障碍，使美国和国际合作伙伴无法在脆弱国家中充分应用新的框架并分享经营方式。然而，面对如此强有力的证据，国际金融机构，USG等机构，将在政治和安全行动上有更多重大新改革和新举措，目前的问题在于是否有足够的政治意愿来不断推动这些想法成为持续且有意义的行动？

马歇尔计划经常被认为是一项非凡的创新，使世界能够从第二次世界大战的蹂躏中恢复过来，其大胆的愿景是利用国际合作伙伴和私营部门来重建受灾严重的欧洲。可以说，今天国际社会面临着类似的挑战，每一个迹象都表明它在未来日益恶化。

那么，我们需要在国内和国际上建立什么样的联盟，并将发展的建议转化为行动所需的政治意愿？其中应该建立怎样的伙伴关系和相关机构？这都是面临的重要议题。

（全文完）